במסגרת הנפקת איגרות החוב תגייס עיריית רמלה סכום של עד 140 מיליון ₪ בהלוואה ל- 15 שנים. תשלום החוב יבוצע מתוך חלק מתשלומי הארנונה המועברים לעירייה ע"י התושבים ובתי העסק.

מהלך זה מתאפשר בעקבות עבודת מטה רחבת היקף של מספר שנים אשר בוצעה ע"י משרד האוצר: אגף החשב הכללי, אגף התקציבים והלשכה המשפטית ומשרדי הפנים והמשפטים.
 
מ"מ ראש הממשלה ושר האוצר, אהוד אולמרט, אמר כי להצלחת מהלך זה חשיבות מכרעת עבור השלטון המקומי בישראל. לדבריו, גיוס הון ע"י הרשויות המקומיות באמצעות הנפקת אג"ח מעמיד את ישראל בשורה אחת עם המדינות המתקדמות בעולם, ובייחוד ארה"ב ומדינות מערב אירופה, אשר בהן נעשה שימוש נרחב באג"ח מוניציפאלי. אולמרט הוסיף, כי הנפקת האג"חים תאפשר את ייעול המערכות הציבוריות תוך השתתפות הסקטור הפרטי בניהול עסקי נכון ותביא לפיתוח שוק ההון. 

אולמרט הוסיף וציין,  כי לביצוע ההנפקה בעיתוי הנוכחי ישנה חשיבות ניכרת, זאת לאור קיומו של "חלון הזדמנויות" בשוק ההון המקומי, אשר במסגרתו קיימת אפשרות לגייס מגופים מוסדיים אשראי בהיקפים נרחבים ובעלויות נמוכות יחסית, תנאים אשר נוצלו עד כה ע"י מגוון רחב של חברות עסקיות.

שר הפנים, אופיר פז-פינס, הדגיש כי מהלך זה צפוי לסייע לרשויות המקומיות, בכך שתגדל זמינות המקורות הפיננסיים העומדים לרשותן ויחול שיפור ניכר ביכולתן להעניק לתושבים שירותים בהיקפים נרחבים ובאיכות גבוהה. פז-פינס ציין, כי המשמעות הנובעת מהתפתחויות אלה הינה הגברת עצמאותן הכלכלית של הרשויות המקומיות ושיפור יכולתן לפעול תוך שמירה על איתנות פיננסית. עוד ציין שר הפנים, כי בעיקר בתקופה בה מצויות רשויות מקומיות רבות במשבר כלכלי מקבלת הנפקה זו משנה תוקף, עקב החשיבות של גיוון שוק האשראי והגדלת המקורות הכספיים המועמדים לרשויות המקומיות, הן אלה אשר מצויות בהבראה, כגון עיריית רמלה, והן אלה המתנהלות באיזון תקציבי.

החשב הכללי, דר' ירון זליכה מסר כי הנפקת איגרות החוב המוניציפאליות צפויה להביא לשינויים מרחיקי לכת בדפוסי המימון של השלטון המקומי בישראל. לדבריו, הנפקה זו הינה הראשונה מסוגה ובעקבותיה צפויות הנפקות רבות נוספות, בהן יתאפשר לרשויות המקומיות לגייס הון מגופים חוץ-בנקאיים, בעוד שעד כה נאלצו הרשויות להתמודד עם מציאות בה עומד לרשותם מקור אשראי אחד בלבד - המערכת הבנקאית.

עוד ציין החשב הכללי כי גיוס מקורות ההון מגופים חוץ-בנקאיים, יגדיל באופן משמעותי את מספר הגורמים הפיננסיים העוסקים במתן אשראי לרשויות המקומיות ויביא להגברה ניכרת של רמת התחרותיות בתחום זה. כתוצאה מכך, צפוי השלטון המקומי בישראל ליהנות מהגדלת היצע האשראי העומד לרשותו ומהפחתה בעלויות האשראי בהן הוא נושא. 

מנכ"ל משרד הפנים, אוסקר אבוראזק, מסר כי מבנה ההנפקה, כפי שגובש ע"י הגורמים אשר נטלו חלק בתהליך, יאפשר גיוס הון נרחב ממספר גבוה של גופים מוסדיים במחירי הון אטרקטיביים, אשר יקלו על התנהלותה הפיננסית של העירייה ויאפשרו יצירת מבנה חוב משופר, התואם את מגוון הצרכים המוניציפאליים להם נדרשת הרשות המקומית לתת מענה.

השרים הנחו את החשב הכללי ומנכ"ל משרד הפנים לקדם את הנפקת האג"ח המוניציפאלי ברשויות מקומיות נוספות.

מצ"ב דפי הסבר בנושא.

תמונה תשלח למערכות.

הנפקת איגרות חוב מוניציפאליות

המצב הקיים והשלכותיו

העמדת מקורות אשראי לשלטון המקומי בישראל נעשית כיום באופן בלעדי ע"י המערכת הבנקאית, המהווה למעשה מונופול בתחום זה.

במהלך השנים האחרונות קיימת במערכת הבנקאית מגמה של צמצום היקפי האשראי הניתנים לרשויות מקומיות, תוך העמקת הסלקטיביות במתן אשראי זה. תופעה זו מאפשרת לגורמים הבודדים במערכת הבנקאית אשר נמנעים מלנקוט בעמדה גורפת זו, להעמיד דרישות בלתי סבירות כתנאי למתן האשראי, תוך שהרשויות המקומיות נאלצות להיענות לדרישות אלו. הן שיעורי הריבית על האשראי והן היקפי הבטוחות יוצרים מצב בו הרשות המקומית משלמת מחיר גבוה כנגד האשראי, על אף שבפועל הסיכון הכרוך בהעמדת האשראי הינו נמוך ביותר (לראייה, מעולם לא התקיים מצב בו נאלץ בנק לסווג כחוב אבוד סכום כלשהי אותו חבה לו רשות מקומית). בנוסף, תנאי למתן ההלוואה ע"י המערכת הבנקאית הינו הטלת שיעבוד צף על כל הכנסותיה של הרשות המקומית, ללא כל פרופורציה לסכום האשראי ולהיקפי ההחזרים התקופתיים.

כלומר, עוצמת המונופול נובעת הן מכך שהמערכת הבנקאית הינה הגורם היחיד אשר מהווה מקור אשראי לשלטון המקומי, והן מכך שאף בתוך מערכת זו לא קיימת בד"כ תחרותיות במתן האשראי לשלטון המקומי, אלא קיים מצב בו גופים בודדים מהווים עבור חלק ניכר מהרשויות המקומיות מקור בלעדי או עיקרי לקבלת אשראי.

השפעת המצב המונופוליסטי גבוהה במיוחד לאור חיוניות המוצר. כפי שהמגזר העסקי מתבסס בפעילותו על קווי אשראי, וכפי שהממשלה מסתמכת באופן נרחב על אשראי לצורך הפעלת המנגנונים השונים ולצורך יישום מדיניותה, כך גם ברשויות המקומיות קיימת חשיבות רבה למכשיר זה. השימוש באשראי, אשר מהווה כאמור אמצעי מימון מקובל הן במגזר העסקי והן במגזר הציבורי, הינו חיוני ומהווה תנאי לניהול כלכלי מושכל, המאפשר לרשות המקומית לגשר על פערי זמן בין המועד בו נדרשים המקורות הכספיים לבין המועד בו הם מתקבלים בפועל ולבחור בין שימוש בהון עצמי לשימוש בהון זר, בהתאם לעלויות המגולמות בכל אחד ממקורות אלו.
 
היעדר התחרותיות בתחום האשראי לרשויות המקומיות בישראל טומן בחובו השלכות שליליות ברורות, הבאות לידי ביטוי בכל שוק בו פועל גורם מונופוליסטי, ובראשן עלויות אשראי גבוהות והיקפי אשראי נמוכים, זאת ביחס למצב בו שוררת תחרותיות בתחום.

אולם, בעוד שבמרבית השווקים התופעות שצוינו לעיל – מחירים גבוהים לצרכן והיקף אספקה מצומצם של המוצר – מהוות את עיקר הנזק הנובע מקיומו של המצב המונופוליסטי, בתחום האשראי לרשויות מקומיות מביא חוסר התחרותיות לנזקים כבדים נוספים, מאחר ובניגוד למקובל בתחומים אחרים, בתחום זה הצרכנים אינם הנפגעים היחידים, וזאת כפי שיפורט להלן.
המדינה, אשר מממנת חלק ניכר מפעילותן של הרשויות המקומיות באמצעות הזרמת תקציבים בהיקפים של מיליארדי ₪ מידי שנה, ניזוקה אף היא. במידה והרשות אינה משיגה את היקף המקורות לו היא זקוקה, נאלצת המדינה פעמים רבות להשלים פער זה או חלקים ממנו, במטרה לאפשר את תפקודה הסביר של הרשות המקומית. אף אם מימון זה מושג ניזוקה המדינה, מאחר והתקציבים אותם היא מעבירה לידי הרשויות נגזרים בין היתר מעלויות האשראי הגבוהות בהן נושאות הרשויות.

בנוסף, ניזוקים תושבי הרשות המקומית, אשר תשלומי הארנונה אותם הם מחויבים לשלם גבוהים ביחס למצב בו הייה שוק האשראי לשלטון המקומי מאופיין בתחרותיות. במצב של חוסר יכולת לגייס אשראי בעלויות סבירות, ולעיתים קרובות אף חוסר יכולת לגייס אשראי בכל עלות שהיא, מהווים משלמי הארנונה, בתי עסק ומשקי בית, מקור חלופי הנדרש לשאת בעלויות תפעול המנגנון המוניציפאלי. 

המצב במדינות המתקדמות

כידוע, במדינות המערב המפותחות שונה המצב לחלוטין מזה הקיים בישראל ואשר תואר לעיל. שוני זה בא לידי ביטוי בכך שהיקף ומגוון הגופים המהווים מקור פוטנציאלי להעמדת אשראי לשלטון המקומי רחב בהרבה מאשר בישראל, וכולל בנוסף לבנקים גם את הגופים המוסדיים הפועלים בשווקי ההון ואף את הציבור הרחב. כתוצאה מכך מתקיימת רמת תחרותיות גבוהה, המאפשרת לרשויות המקומיות במדינות אלו להשיג אשראי בהיקפים הרצויים ובעלויות נמוכות יחסית.

המכשיר העיקרי אשר משמש לצורך גיוס ההון מגורמים שאינם בנקאיים הינו הנפקת איגרות חוב מוניציפאליות.

חשוב להדגיש כי במדינות המפותחות לא זו בלבד שנעשה שימוש באיגרות חוב מוניציפאליות, אלא שהן מהוות מכשיר נפוץ, מקובל ואטרקטיבי, המרכז חלק ניכר מהיקפי המסחר בשווקי ההון במדינות אלו. תופעה זו בולטת במיוחד בארה"ב, בה מחזיקים גורמים שונים באיגרות חוב מוניציפאליות בשווי כולל של מאות מיליארדי דולרים.

הנפקת איגרות חוב מוניציפאליות בישראל והשלכותיה

משרדי האוצר והפנים שמו להם למטרה לקדם וליישם הנפקת איגרות חוב מוניציפאליות בשלטון המקומי בישראל, על מנת להביא למיצוי התועלת הטמונה בכך עבור הרשויות המקומיות, אשר לראשונה ייהנו מאשראי זמין וזול, ללא מעורבות המדינה.

גורמים נוספים מעבר לרשויות המקומיות, אשר להם אינטרס ביישום מכשיר אשראי זה, הינם כאמור המדינה, שבהתקיים מקור חלופי למימון הרשויות והפחתת תלותן בשלטון המרכזי תוכל להפחית את היקף ההוצאה התקציבית, ותושבי הרשויות המקומיות, שניתן יהיה להפחית בהדרגה את נטל מיסי הארנונה המוטל עליהם.

יש לציין כי בתקופה האחרונה חל שינוי דרמטי בשוק האג"ח בישראל. יישום הרפורמה בקרנות הפנסיה, הגורם לגופים המוסדיים להשקיע סכומים גדולים מאוד באג"ח סחירות בשוק ההון, ויציאת הממשלה משוק ההון, תוך הפחתה ניכרת בהיקף הגיוסים הממשלתיים, הביאו לשחרור מקורות לטווח ארוך לשוק ההון, ליצירת שוק אשראי חוץ-בנקאי בישראל בהיקפים משמעותיים ולהנפקת איגרות חוב ע"י הסקטור העסקי בהיקפים חסרי תקדים.

האשראי המקובל ברשויות המקומיות הינו אשראי לטווחים ארוכים. הגופים המוסדיים בשוק ההון מתמחים במתן אשראי לטווחים אלו, זאת מאחר ובידיהם מקורות אשר הופקדו לטווחים ארוכים. במערכת הבנקאית, לעומת זאת, מופקדים מקורות לטווחים קצרים יחסית, כך שמערכת זו מוגבלת ביכולתה להעמיד אשראי לטווח ארוך, ולצורך העמדתו עליה ליטול סיכונים הנוגעים לחידוש הפיקדונות במהלך תקופת האשראי. לפיכך, הגורם המתאים ביותר להעמדת אשראים ארוכי טווח, כנדרש בשלטון המקומי, הינו הגופים המוסדיים ולא המערכת הבנקאית.

להנפקת אג"ח מוניציפאלי צפויות להיות השלכות חשובות בהיבט של היקף הנכסים המשועבדים. כאמור, כיום מתנים הבנקים את העמדת האשראי לרשויות מקומיות בהטלת שיעבוד צף על כל הכנסותיה של הרשות, ללא כל פרופורציה לסכום האשראי ובהיקפים בלתי-סבירים לחלוטין ביחס לבטוחה הנדרשת לצורך הבטחת החזר החוב, על כל ההיבטים השליליים הכרוכים בתופעה זו. מצב זה הינו ראייה נוספת לעוצמת המונופול של המערכת הבנקאית בשוק האשראי לרשויות מקומיות, ובייחוד לאור זאת שהדרישה לבטוחות עודפות באה על אף שכל מבחן אמפירי יעיד על כך שהרשויות המקומיות הינן מהלווים הבטוחים ביותר במשק, זאת לאור העובדה שמעולם לא נאלץ בנק למחוק חובות של רשות מקומית בישראל.

הנפקת איגרות חוב ע"י עיריית רמלה

עיריית רמלה מצויה בשלבים מתקדמים לקראת הנפקת איגרות חוב מוניציפאליות. לצורך הוצאת ההנפקה אל הפועל השקיעה העירייה מאמצים מהותיים בבדיקת הנושא, בביצוע ההיערכות הנדרשת, בהכנת תשקיף ע"י חברת מעלות ובקבלת ייעוץ משפטי וכלכלי מגופים המתמחים בתחום זה. את העירייה מלווים בתהליך כל הגורמים הממשלתיים הרלוונטיים, ובראשם החשב הכללי, משרד הפנים, אגף התקציבים ומשרד המשפטים.

במסגרת הנפקת האג"ח המתוכננת, אשר זכתה לדירוג אינדיקטיבי של A+ מטעם חברת הדירוג מעלות, תגייס העירייה באמצעות חברה כלכלית עירונית אשראי לטווח של 15 שנים, מגופים מוסדיים בלבד. כספים אלה יאפשרו לעירייה לשפר את מבנה החוב הנוכחי ולהפחית את עלויותיו.

בהתאם לתנאי העסקה, כבטוחה לפירעון האשראי שיועמד לעירייה ישמשו כספי הארנונה שיתקבלו מאזורים מסוימים, זכויות העירייה לקבלת כספים אלה, זכויותיה בחשבון המשותף לעירייה ולחברה, הזכויות בפיקדון שישמש כבטוחה לפירעון האשראי והסכומים שיימצאו בחשבון ובפיקדון האמורים מעת לעת.

כלומר, המקור הבלעדי לפירעון האשראי הינו למעשה תשלומי הארנונה שמקורם באזורים מסוימים, עליהם הוסכם מראש בין העירייה והמלווים, ואשר התקבולים מהם מהווים כ- 43% מסך סכומי הארנונה הנגבים וכ- 40% מסך חיובי הארנונה.

סכומים אלה יועברו לחשבון בנק משותף לעירייה ולחברה, שזכויות החתימה בו יהיו של נציגי העירייה (מורשי החתימה מטעמה) ביחד עם נציג החברה (נאמן מחזיקי האג"ח). מחשבון זה יועברו לחברה באופן אוטומטי הכספים הנדרשים לצורך פירעון ההלוואה (ולצורך סכום מסוים נוסף שישמש כבטוחה), כאשר כל יתרת תשלומי הארנונה תועבר, עם חתימת נציג החברה, לקופת העירייה.

בהקשר זה יש לציין את ההיבטים החשובים הבאים:
א. היקף התשלומים המאוגחים אשר יופקדו בחשבון המשותף לעירייה ולחברה, המהווה כאמור כ- 40% מסך חיובי הארנונה, מהווה כ- 16% בלבד מסך הכנסותיה של עיריית רמלה.
ב. מערכת ההסכמים אשר גובשה בין הצדדים, ואשר הועברה לעיונם ולהתייחסותם של משרדי האוצר, הפנים והמשפטים, מפרטת באופן ברור וחד משמעי מהן הנסיבות בהן יועברו כספים מהחשבון המשותף אל בעלי האג"ח ולעירייה.

הטלת השעבודים הספציפיים (תשלומי ארנונה הנגבים באזורים מסוימים, בדגש על ארנונה המשולמת ע"י המגזר העסקי), בניגוד לשעבוד הצף המקובל בקרב המלווים הבנקאיים, חושפת לראשונה את עודף הבטוחות האדיר אותו נאלצות הרשויות המקומיות להעמיד לרשות הגופים הבנקאיים: פוטנציאל הגיוס ע"י העירייה כפי שאושר ע"י חברת מעלות מתוכנן להיות גבוה מסך חובותיה לטווח ארוך למערכת הבנקאית, אך אף על פי כן היקף הבטוחות שיועמד לגופים המוסדיים כנגד האשראי החדש שיגויס נמוך באופן ניכר (עשרות אחוזים) מהיקף הבטוחות שהועמד לרשות הגופים הבנקאיים !

פרטי הבטוחות שיינתנו, כמו גם התנאים הרלוונטיים הנוספים, יעוגנו במערכת הסכמים הכוללת הסכם הלוואה וניהול בין העירייה והחברה הכלכלית, הסכם נאמנות בין החברה הכלכלית והנאמן ואיגרת חוב המונפקת ע"י החברה הכלכלית לזכות מחזיקי האג"ח.

לביצוע ההנפקה בעיתוי הנוכחי, ללא עיכובים משמעותיים, ישנה חשיבות ניכרת, זאת לאור קיומו של "חלון הזדמנויות" בשוק ההון המקומי, אשר במסגרתו קיימת אפשרות לגיוס הון בהיקפים נרחבים ובעלויות נמוכות יחסית. "חלון הזדמנויות" זה נוצל עד כה ע"י מגוון רחב של חברות שביצעו הנפקות אג"ח בהצלחה מרשימה, תוך ניצול תנאי השוק הנוכחיים והכרה בכך שתנאים אלה אינם צפויים להימשך לאורך זמן.
 
יצוין כי החשיבות הרבה אותה אנו מייחסים להצלחת ההנפקה, הצפויה להוות אבן דרך בתחום של מימון הרשויות המקומיות בישראל, אינה נובעת רק מראשוניותה של ההנפקה, אלא גם מהעובדה שהמדובר בעירייה אשר אינה נמנית על הרשויות המקומיות העשירות ביותר בישראל, אלא הינה רשות בסדר גודל בינוני בהיבט הכלכלי. הצלחתה של רשות מעין זו להנפיק איגרות חוב תשדר מסר רב עוצמה הן לשלטון המקומי והן לשוק ההון, ולפיו איגרות חוב אלו הינן מכשיר אשראי חשוב הרלוונטי לחלק גדול מהרשויות המקומיות בישראל.

סיכום
לביצוע הנפקת איגרות החוב המוניציפאליות קיימת חשיבות מכרעת, וזאת במגוון היבטים:
• הגשמת המטרה של הגברת רמת התחרותיות בשוק האשראי לרשויות המקומיות בישראל, באמצעות פיתוח כלים המאפשרים גיוס אשראי חוץ-בנקאי.
• הקלה על מחנק האשראי עימו התמודד השלטון המקומי בשנה האחרונה ושיפור מצבן הכלכלי הקשה של הרשויות המקומיות.
• הפחתת מעורבות המדינה במימון ישיר ועקיף של השלטון המקומי בישראל.
• ניצול חלון ההזדמנויות הקיים כעת בשוק ההון ומאפשר גיוס הון לטווחים ארוכים מגופים מוסדיים.